Mobilität für alle kann ohne Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) kaum gewährleistet werden. Trotz steigender Fahrgastzahlen bleibt der ÖPNV defizitär, eigenwirtschaftlich ist die Leistung mit Bus, Tram und U-Bahn in den Kommuen und Landkreisen nicht zu erbringen. Seit Jahren debattiert die Branche deshalb über eine Drittnutzerfinanzierung. Beim Workshop von DVWG, kcw GmbH, HOLM eV und dem Verein für Verkehrswissenschaften (VfV) im MobiHub im House of Logistics and Mobility (HOLM) haben die Staatssekretärin im hessischen Verkehrsministerium, Inés Fröhlich (SPD), und Vertreter von kcw GmbH, Rhein-Main Verkehrsverbund (RMV) und BBG und Partner Empfehlungen gegeben.
Drittnutzerfinanzierung, das ist eine der Ergebnisse der Debatte, kann das Finanzierungsproblem des ÖPNV nur zum Teil lösen. Ein Instrument unter mehreren für die Drittnutzerfinanzierung im hessischen ÖPNV ist die Arbeitgeberabgabe. Darüber hinaus braucht der ÖPNV mehr Planungssicherheit bei der Finanzierung. Die Sanierung der maroden Infrastruktur sollte neben der Finanzierung des laufenden Betriebes Priorität haben.
Die Frage der Attraktivität und Leistungsfähigkeit des ÖPNV könnte bald noch höhere Priorität erlangen. Der ÖPNV spielt für die Verkehrswende DIE entscheidende Rolle, weil die Umweltwirkung des Umweltverbundes – ÖPNV, Fuß- und Radverkehr – gering ist. Hessen wird das in Klimaplan festgelegte Ziel für den Verkehrssektor mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht erreichen: In den nächsten 3,5 Jahren muss der Ausstoß von klimaschädlichem Kohlendioxid um 20 Prozentpunkte verringert werden (Link zum Beitrag).
Die Finanzierung des ÖPNV in Deutschland ist komplex und je nach Bundesland unterschiedlich strukturiert. In Hessen sind Landkreise, Städte und Gemeinden in der Pflicht, wobei die drei großen Verbünde RMV, NVV und VRN den ÖPNV auf regionaler Ebene organisieren und die Lokalen Nahverkehrsorganisationen (LNOs) den ÖPNV auf städtischer und gemeindlicher Ebene verantworten.
3,75 Mrd Euro ÖPNV-Mittel zahlt der Bund für 2025 bis 2027 an das Land Hessen
Der Bund gibt Mittel über das Regionalisierungsgesetz in den ÖPNV-Topf, das Land Hessen finanziert die Schülertickets, die Fahrgäste steuern Einnahmen für den ÖPNV über den Kauf von Tickets bei, die Kommunen decken die verbleibenden Kosten und erhalten darüber hinaus Mittel aus dem Kommunalen Finanzausgleich. Um mehr Planungsicherheit bei der Finanzierung zu geben, schließt das Land Hessen mit den drei Verbünden RMV, NVV und VRN mehrjährige Finanzierungsvereinbarungen ab.
Für 2025 bis 2027 zahlt das Land 3,75 Mrd Euro für den Bus und Bahnverkehr.
Gleichwohl bleibt der ÖPNV defizitär, obgleich mit jedem Jahr mehr Menschen in Bus und Bahn einsteigen. 2024 haben rund zwei Milliarden Fahrgäste in Hessen Busse und Bahnen genutzt. Das waren sieben Prozent mehr als 2023. Allein im RMV nutzen täglich im Schnitt 2,5 Millionen Menschen den ÖPNV.
Ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom Frühjahr 2026 hat die Finanzierung des ÖPNV weiter verschärft. Der Gerichtshof hat die Trassenpreisbremse aufgehoben, mit der Teuerung für die Nutzung der Schienen auf 1,8% und später auf 3% hätte begrenzt werden sollen. Das Urteil entlastet den Fernverkehr und belastet den ÖPNV, der bundesweit im Schienenpersonennahverkehr weitere 400 Millionen Euro aufbringen muss. Die Bundesländer Hamburg und Sachsen haben bereits Kürzungen im Angebot angekündigt, um ein höheres Defizit zu begrenzen.
Aber muss, bevor über mehr Geld gesprochen wird, das unbestritten komplexe System der ÖPNV-Finanzierung nicht grundlegend reformiert werden? Zumal der Bundesrechungshof vor ein paar Jahren die Bundesregierung kritisiert hat, die laut Rechnungshof nicht genau wisse, mit wie viel Mitteln er den ÖPNV mitfinanziert. „Je nachdem, wen sie fragen, wird er die Antewort geben, die er braucht“, sagt Fröhlich. Ob die Finanzierungsstrukturen des ÖPNV kompliziert sind, bejaht sie, sagt aber auch, dass sie gerne die Leute fragen möchte, die es anwenden müssen, „konkret für jemanden, der in die verschiedenen Ländergesetzgebungen hineinschaut“.
Überall in Deutschland gebe es unterschiedliche Strukturen im System, wie die Länder etwa die vom Bund übertragenen Regionalisierungsmittel an die Länder weitergeben. „Das hat aber nichts damit zu tun, was der Bundesrechnungshof gesagt hat“, sagt Fröhlich.
„Der Bundesrechnungshof maßt sich an ein Urteil über die Haushälter im Bundestag an, dass keine Klarheit über die Verwendung der Regionalisierungsmittel bestehen würde. Das ist schlicht und ergreifend bewusst eine Lüge.“ Fröhlich: „Hessen gibt die Regionalisierungsmittel 100 Prozent weiter, der Freistaat Sachsen hat eine andere Variante.“
Darüber hinaus sei spätestens seit Corona deutlich geworden, dass „wir eine Gesamtbetrachtung des Systems brauchen. Ein Fernverkehr funktioniert nicht ohne den Zubringer oder Abholer Schienenpersonennahverkehr. Ansonsten hat der Fernverkehr keine Fahrgäste oder weniger Fahrgäste. Und ein SPNV funktioniert auch nur über Zubringer und Abholer über den Öffentlichen Straßenpersonennahverkehr ÖSPV, also die letzte Meile.“
ÖPNV: Was sehen wir als Gesamtsystem an, fragt Staatssekretärin Fröhlich?
Fröhlich sieht die Notwendigkeit, darüber zu diskutieren, „was wir denn als Gesamtsystem ansehen“. Welche Aufgaben gebt es? „Und dann schaue ich mir die Finanzierungsstruktur dazu an, ob sie passt.“
Nach Einschätzung von RMV-Geschäftsführer André Kavai sollte „jede Chance der Vereinfachung, jede Möglichkeit, Komplexität zu reduzieren, genutzt werden. Sie ist nicht nur geboten, sondern wäre auch hilfreich. Aber ich bin am Ende des Tages Realist und auch pragmatisch. Aber wir haben 16 unterschiedlichste Situationen in Deutschland bis runter in die Kommunen und natürlich völlig unterschiedliche Themen und Ausgestaltungen.“ Wer, fragt Kavai, solle da die unsichtbare Hand sein, die das am Ende ordnet?
Jenseits der Frage der Komplexität lenkte Kavai den Fokus auf die Definition von Qualität im ÖPNV. Was müsse der ÖPNV leisten? Hilft eine ÖPNV-Gesetzt auf Bundesebene? „Eine klare Zielfunktion ist immer hilfreich. Nur ist die Frage, wer macht das, was steht da drin im Gesetz, und wer wird das am Ende monitoren? Wer wird das?“ Derzeit hätten wir „eine Fülle von Gesetzen, die trotzdem noch unterschiedlichste Interpretationsspielräume und Ausgestaltung zulassen.“
Auch für Dennis Steinke, Rechtsanwalt bei BBG und Partner, der Rechtsberatung für nachhaltige Infrastruktur in Bremen, steht die Komplexität des Systems außer Frage. Vor Ort, bei den Sachbearbeitern in den Kommunen, sagt Steinke, „sind viele überfordert mit diesen ganzen Themen.“
Schaaffkamp: „Wer versteht, wie der Ausgleich für das Deutschlandticket gerechnet wird?
Diese Herausforderung sieht auch Christoph Schaaffkamp, Geschäftsführer bei der Strategie- und Managementberatung kcw in Berlin. „Ein Rechtsrahmen, den schon die Anwender nicht verstehen und anwenden können, überzeugt mich nicht vollständig. Das ist eigentlich das Abbild von unten auf unsere ÖPNV-Organisation und auf unsere ÖPNV-Finanzierung. Suchen Sie mal jemanden, der Ihnen oder die Ihnen erklären kann, wie der Ausgleich fürs Deutschlandticket gerechnet wird.“
Schaaffkamp zeigte am Beispiel der Schweiz, wie die Finanzierung des ÖPNV einfacher geregelt werden kann. Das Land mit seinen 26 Kantonen hat auf der Ebene der Eidgenossenschaft eine einheitliche Mitfinanzierung für den ÖPNV auf Basis gemeinsamer Standards aufgebaut. „Der Bund zahlt aufgrund des ermittelten Bedarfs zwischen 15 und 90 Prozent an die Kantone, je nach Finanzkraft der Kantone. Die Kantone finanzieren daraus mit ihren eigenen Mitteln zusätzlich den ÖPNV, also den regionalen Personenverkehr.“ Grundlage für die Finanzierung sei eine Verordnung, mit der die Schweiz vorgibt, welche Mindeststandards erfüllt sein müssen, damit eine Mitfinanzierung greife.
Die Schweiz und Österreich zeigen, wie der ÖPNV verständlich finanziert werden kann
Neben der Schweiz gibt auch Österreich ein gutes Beispiel für die Finanzierung des ÖPNV worauf Schaaffkamp mit dem Beispiel Vorarlberg hinweist. Dort seien die Gemeinden Aufgabenträger, Gemeinden mit teilweise weniger als 50 Einwohnerinnen und Einwohner. „Vorarlberg ist gleichzeitig das österreichische Flächenland mit dem besten ÖPNV-Angebot. Wie kommt das zustande?“
Die Leute, die ein Eigeninteresse daran hätten, „dass der ÖPNV gut ist, entscheiden selbst vor Ort, wie der ÖPNV aussehen soll“. Das könne ein Erfolgsrezept sein, und „dieses Erfolgsrezept ist demokratisch gut verankert“.
Schaaffkamp: „Der ÖPNV ist nur dann gut, wenn alle Teilsysteme zueinander passen. Da können wir ran, und ich glaube, da können wir auch tatsächlich besser werden.“
Ob sich sich die Komplexität im ÖPNV reduzieren lässt, wenn etwa die 28 lokalen Nahverkehrsorganisationen in Hessen zusammengefasst werden – im Übrigen eine Besonderheit im bundesweiten Vergleich -, daran gibt es Zweifel. Staatssekretärin Fröhlich ist grundsätzlich für Zusammenfassung und Straffung, aber „ich würde gerne erstmal wissen, wie sind die entstanden, und warum sind sie entstanden“. Auch Kavai ist bereit, darüber nachzudenken. Zugleich müsse man schauen, „wo kommt das eigentlich her und warum. Kommunen haben eben eine ganze Palette von Aufgaben. Unter anderem sind sie Schulträger. Da hat es schon natürlich grundsätzlich Sinn, dass sich jemand vor Ort auch um das Thema Schülerverkehr, Schülerbeförderung vor Ort mit lokaler Kenntnis kümmert.“
Vermutlich würde eine Zentralisierung der LNOs keinen spürbaren Effekt haben – weder organisatorisch noch finanziell.
Den Kommunen fehlt Geld in einem Maße, wie selten zuvor. 2024 lag das Defizit bei knapp 25 Mrd Euro, ein Jahr später bei rd 32 Mrd Euro, und im ersten Halbjahr 2026 überstiegen die Ausgaben die Einnahmen laut Statistischem Bundesamt bereits um 20 Mrd Euro. Geld, das fehlt, macht auch die Finanzierung des ÖPNV noch herausfordender als ohnehin schon. RMV-Geschäftsführer Kavai:„Egal an welcher Ecke wir am Tischtuch ziehen, es ist zu kurz, und die Kommunen befinden sich mit dem Land, mit allen staatlichen Ebenen in einer Phase der Aufgabenkritik. Welche Leistung kann wer am besten erbringen.“
Plädoyer für eine klare und bessere Fokussierung auf allen drei Ebenen
Deshalb gehe es um die großen Brocken, um das Big Picture, das die Diskussion zunehmend bestimmt hat, etwa Kosten der Krankenhäuser und soziale Leistungen, sagt Kavai. Die Drittnutzerfinanzierung sei deshalb bestenfalls eine Teilantwort auf die Frage, wie der ÖPNV künftig finanziert werden kann. Der RMV-Geschäftsführer rät deshalb zu einer „klaren und besseren Fokussierung und Priorisierung unserer Ressourcen auf allen drei staatlichen Ebenen“.
Heiko Nickel, Leiter der Strategischen Verkehrsplanung in Frankfurt am Main, lieferte im Verlauf der Diskussion einen weiteren Mosaikstein für das Big Picture und die Frage der Priorisierung. Für ihn gibt zunächst ein grundsäzliches Problem. „Die Infrastruktur ist wie in anderen Städten richtig runtergefahren ist. Wir haben ungefähr 480 Ingenieurbauwerke in Frankfurt, ein Drittel davon wird demnächst abgängig sein, und da reden wir von ganz anderen Kosten als diese 200 Millionen Euro, die wir für die VGF ausgeben. Eine Brücke im Neubau über den Main kostet ungefähr 40 Millionen.“
Andererseits geht es für Nickel bei der Festlegung des Preises etwa des Deutschlandtickets auch um negative Effekte auf die überwiegend marode Infrastruktur. Wer aus dem ÖPNV wegen erhöhter Preise etwa für das Deutschlandticket aus- und in das Auto einsteige, belaste eine Infrastsruktur, die im Schienennetz deutlich länger hält als im Straßennetz. Eine Straßenbrücke hält laut Nickel ungefähr 30 bis 40 Jahre, eine Schienenbrücke bis 100 Jahre. In dieser Zeit seien Millionen Menschen im ÖPNV über die Brücke gefahren.
Nickels Schlussfolgerung: „Es ist der totale Wahnsinn, wenn sich jemand entscheidet, seinen Sitzplatz im ÖPNV aufzugeben und dafür wieder mit zweieinhalb Tonnen über unsere Brücke zu fahren. Das ist volkswirtschaftlich der absolute GAU.“ Und: „Der ÖPNV ist die billigste Art, wie die Leute in die Stadt kommen. Und diese Effizienz müssen wir in jedem Fall irgendwie abbilden.“
Aber mit welchen Instrumenten kann eine Drittnutzerfinanzierng gestaltet werden? Die Vorschläge reichen vom Mobilitätspass, der als Instrument im baden-württembergischen Mobilitätsgesetz verankert ist, über eine kommunale Mobilitätsabgabe und höhere Bewohnerparkgebühren bis hin zu Anliegerbeiträgen für den ÖPNV, die analog zum Beitrag für die Straßenerschließung gestaltet sind. Wobei die Drittnutzerfinanzierung – unabhängig vom gewählten Instrument – nur ein Baustein sein kann, das Defizit zu mindern, betonte Inés Fröhlich wie zuvor André Kavai.
Mit dem Mobilitätspass hat Baden-Württemberg eine Vorreiterrolle eingenommen. Bislang hat aber keine Kommune einen Mobilitätspass eingeführt. Freiburg, Karlsruhe und der Ortenaukreis beraten derzeit mit dem Verkehrsministerium über Details. Die Beitragsvarianten reichen von zehn bis 25 Euro pro Monat als Einwohnerbeitrag, Straßennutzungsgebühr und Kfz-Halter- oder Arbeitgeberbeitrag, wobei die potenziellen Einnahmen zwischen drei und 80 Millionen Euro liegen können.
Beispiel Parkgebühren in Frankfurt am Main: Die Stadt hat laut Nickel drei Millionen Euro Einnahen und gibt zwei Millionen Euro für die Verwaltung der Parkgebühren aus. Beim Anwohnerparken hat die Stadt den Tarif auf 120 Euro erhöht, was rund vier Millionen Euro in das Frankfurter Stadtsäckel spült. Zum Vergleich: Die Straßenbeleuchtung in Frankfurt kostet laut Nickel allein 24 Millionen Euro pro Jahr.
Nickel: „Der Autoverkehr ist von der Allgemeinheit finanziert“
Zugleich wies der Leiter der Strategischen Verkehrsplanung in Frankfurt auf die unterschiedliche Größe von Kosten und Einnahmen im Motorisierten Individualverkehr und im ÖPNV hin: „Der Autoverkehr ist völlig von der Allgemeinheit finanziert, und 50 Prozent der Haushalte haben in Frankfurt kein Auto. Die finanzieren diesen Autoverkehr mit keinem Pfennig. Und im ÖPNV reden wir immer darüber, wie viel darf die Allgemeinheit kosten?“
Widerspruch kam von Inés Fröhlich bei der Frage, ob das Deutschlandticket nach vier Preiserhöhungen wieder günstiger werden sollte. „Man bezahlt jetzt für ein Deutschlandticket, mit dem man deutschlandweit fahren darf, 756 Euro im Jahr.“ Ein Pendler, der täglich aus Fulda nach Frankfurt fährt, hat vor Einführung des D-Ticket mit der Preisstufe 7 im RMV 2.875,20 Euro pro Jahr bezahlt. Fröhlich: „Hören wir bitte mal auf, in Deutschland immerzu zu klagen, es wird alles teuer, es wird alles schlimmer.“
André Kavai sieht ein Beispiel für die bessere Finanzierung des ÖPNV in Nordhessen. „Gerade in Kassel sehen wir es, wo 50 Prozent der Erhöhung der Parkgebühren und auch des Anwohnerparkens zur Stabilisierung der Finanzierung des kommunalen Verkehrs beitragen.“ Rechtsanwalt Dennis Steinke empfiehlt auf Grundlage zahlreicher Gespräche mit kommunalen Vertretern eine weiterführende Diskussion über eine Arbeitgeberabgabe, und darüber, wie die Abgabe austariert werden sollte, „so dass nicht jedes kleine Unternehmen zahlen muss“.
Schaaffkamp: Ein Fond für Großinvestitionen in den Kommunen
Christoph Schaaffkamp plädiert dafür, dass Kommunen angesichts ihrer je besonderen Situation mehrere Möglichkeiten für eine ergänzende Finanzierung haben sollten. Im Blick auf ein Big Picture sollten Kommunen für den ÖPNV und für die Straße Planungssicherheit für die laufenden Kosten haben. Und rät für Großinvestitionen zu einem Fond, über den „auch langfristig genügend Budget verfügbar ist. Großinvestitionen überschritten die finanziellen Möglichkeiten von Kommunen, auch die der Stadt Frankfurt.
Inés Fröhlich bekundete am Ende der komplexen Debatte wie Dennis Steinke ihr Interesse an einer Arbeitgeberabgabe. Zwang zu einer Abgabe schließt sie kategorisch. Sie plädiert dafür, mehr Überzeugungsarbeit bei den Arbeitgebern für die Abgabe zu leisten, „im Sinne von Social Responsibility“. Fröhlich: „Vielleicht sollten wir uns mal darüber unterhalten, wie wir das hinkriegen, diesen Denkprozess mit den Unternehmen in Frankfurt anzuschieben.“
