„Kostenloser“ ÖPNV – eine Chance für die Verkehrswende

Das Konzept des „kostenlosen“ ÖPNV als Teil einer neuen vernetzten Mobilität, die dem Umweltverbund Vorfahrt einräumt, kann ein Beitrag sein, um eine weniger umweltschädliche Mobilität zu ermöglichen. Die Politik braucht aber mehr Mut, um solche Entscheidungen zu treffen. Auswirkungen von Fahrverboten können in diesem Kontext weniger gravierend sein als befürchtet. Ein Beispiel aus dem Autofahrerland USA zeigt, welche Erfolge möglich sind, wenn dem ÖPNV Vorfahrt eingeräumt wird. Seattle hat erfolgreich temporäre Fahrverbote auf einer Hauptverkehrsstraße eingeführt, um den ÖPNV erfolgreich zu stärken. Es gilt aber auch, was der Sprecher des Vorstandes des Rhein-Main Verkehrsverbundes (RMV), Prof. Knut Ringat, kürzlich gesagt hat: Erst Netzausbau, dann Nulltarif.

„Fossiles Denken schadet noch mehr als fossile Brennstoffe.“
Bank Sarasin

Der Beitrag beleuchtet das Thema auch vor dem Hintergrund der externen Kosten des (Auto-)Verkehrs  und stellt einen Zusammenhang zu den Klimazielen her, auf die sich die Europäische Union, Deutschland und das Land Hessen nach der Pariser Klimakonferenz (COP21) verpflichtet haben.

„Kostenloser“ ÖPNV: „Public transport free of charge“ um die Zahl der Autos in den Städten zu reduzieren – mit diesem Vorschlag haben die geschäftsführenden Minister Barbara Hendricks, Peter Altmaier und Christian Schmidt ein bemerkenswertes mediales Echo ausgelöst. Das Vorhaben, das der Bund nach Angaben des Trios zusammen mit Ländern und Gemeinden voranbringen möchte, ist einer von sieben Vorschlägen, die in einem Brief mit Datum vom 11. Februar an EU-Umweltkommissar Karmenu Vella formuliert worden sind.

Auslöser für den ungewöhnlichen und womöglich längst überfälligen Vorschlag im Schreiben an den EU-Kommissar ist die begründete Sorge, dass die EU-Kommission, aber auch Richter an deutschen Verwaltungsgerichten angesichts der permanenten Überschreitung von Schadstoff-Grenzwerten und weitgehender Tatenlosigkeit der Bundesregierung eine Null-Toleranz-Politik fahren könnten. Die Folge: Deutschland könnte einerseits zu Millionen-Euro-Strafzahlungen verurteilt werden, andererseits könnte das Bundesverwaltungsgericht am Dienstag (27. Feb. ) Städten die Möglichkeit einräumen, Fahrverbote zu verhängen.

Der Vorschlag, daran gibt es wenig Zweifel, ist aus blanker Not entstanden und darf als zuverlässiger Gradmesser einer überwiegend falsch akzentuierten und wenig zukunftsweisenden Verkehrspolitik der vergangenen Jahrzehnte gelten. Gleichwohl schafft die öffentliche Reaktion den Vorschlag, der ein zentrales verkehrspolitisches Thema beleuchtet, eine Situation, in der über die Kriterien einer zuverlässigen, auf Dauer verantwortbaren Mobilität diskutiert werden könnte – und sollte.

Experten wie Michael Schreckenberg und Frederic Rudolph haben sich kürzlich Woche positiv zum Vorschlag geäußert, Sprecher mancher Verkehrsbünde haben zugleich Offenheit signalisiert und hoffen nun, dass der Bund Länder und Kommunen an einen Tisch holt, um über die Finanzierung zu sprechen. Erfahrungen im In- und Auslang zeigen zudem, wie stark die Nutzung des ÖPNV steigt, wenn der Fahrgast nicht mehr zahlen muss. Die Herausforderung hat die Süddeutsche Zeitung in einer Unterzeile trefflich formuliert: „Kommunen im In- und Ausland haben das bereits ausprobiert und ein Problem entdeckt: Das Konzept ist zu erfolgreich.“

Wer Zweifel oder Ablehnung äußert, argumentiert mit Kapazitätsgrenzen des ÖPNV und mit dem Hinweis, dass offen sei, wie ein so genannter „kostenloser“ ÖPNV finanziert werden kann.

In der Tat: „Kostenlos“ kann auch ein ÖPNV nicht sein, weil für eine Leistung oder ein Gut bezahlt werden muss (Fahrzeuge, Infrastruktur, Personalkosten). Die Frage ist nur, ob der Fahrgast direkt zahlt (Ticket) oder das Geld über Steuern, Abgaben und Gebühren beschafft wird und indirekt von Unternehmen und Bürgerinnen und Bürgern aufgebracht wird, was die finanzielle Belastung verringern würde.

Der so genannte kostenlose ÖPNV wäre dann eine Alternative, wenn durch den Umstieg des Pendlers oder Reisenden vom Auto auf Bus, Bahn, Tram und Rad (Umweltverbund) in der Gesamtrechnung weniger Kosten anfallen würden. Voraussetzung für die Kalkulation ist, dass den oft genannten Kosten für den ÖPNV die realen Kosten des Straßenverkehrs (incl der externe Kosten) gegenübergestellt werden – was in der Diskussion bislang unterlassen worden ist.

Dabei sind diese Kosten alles andere als unerheblich: Ein Team um den Dresdner Verkehrsökologen Prof. Dr. Ing Udo Becker hat in der Studie „The true Costs of Automobility“ beispielsweise die Gesamtkosten der Automobilität in der EU mit jährlich 373 Milliarden Euro beziffert, was etwa drei Prozent des Bruttoinlandsproduktes der Union entspricht. Kalkuliert hat das Team die Summe der volkswirtschaftlichen Kosten, die u.a. als Folge von Unfällen, durch Luftverschmutzung, Lärm und Klimawandel entstehen.

Für Deutschland haben die Experten dargelegt, eine Summe von 88,3 Milliarden Euro errechnet, wobei die Kosten für den Klimawandel mit einer Spanne zwischen 9,1 Milliarden und 31,8 Milliarden Euro beziffert werden.

Die externen Kosten des Verkehrs am Beispiel dreier deutscher Städte (Bremen, Kassel, Kiel) hat in jüngster Zeit auch ein Team um den Kasseler Verkehrswissenschaftler Prof. Dr.-Ing Carsten Sommer berechnet. Das Ergebnis der Untersuchung „NRVP 2020 – Welche Kosten verursachen verschiedene Verkehrsmittel wirklich?“ fassen die Experten so zusammen: Den größten Anteil der gesamten externen Kosten entfällt auf Unfallkosten (44% bis 57%) und die geringsten auf Lärmbelastungskosten (4% bis 9%). Den Hauptteil der externen Kosten von ca. 85% bis 92% verursacht der Kfz-Verkehr (Pkw- und Lkw-Verkehr) und lediglich 8% bis 15% die Verkehrssysteme des Umweltververbundes. Im Vergleich  der Personenverkehrssysteme ist der Pkw-Verkehr für die höchsten externen Kosten verantwortlich (60% bid 79%) und der Fußverkehr für die geringsten (ca. 1%). Die nicht-motorisierten Verkehrssysteme verursachen nicht nur sehr geringe externe Kosten, sondern stiften gleichzeitig einen deutlich hohen externen Nutzen (Gesundheitsnutzen).

Volkswirtschaftliche Kosten verursachen aber auch Häufigkeit und Länge von Staus. Die US-Verkehrsanalysten von INRIX platzieren Deutschland in der aktuellen globalen Stautabelle auf Platz 12 von 38 untersuchten Staaten. Wer hier zu Lande ins Auto steigt, steht nach Angaben von INRIX im bundesweiten Schnitt etwa 30 Stunden im Stau pro Jahr.

Das Bild ändert sich, wenn Stauzeiten und -kosten in einzelnen bundesdeutschen Städten betrachtet werden. Weltweit liegt in diesem Ranking Los Angeleges mit 102 Stunden Stillstand auf der Straße vorne. München und Frankfurt am Main kommen auf 51 und 36 Stunden, was einem volkswirtschaftlichen Schaden von 2,9 Milliarden Euro (München) und 0,9 Milliarden Euro (Frankfurt am Main) entspricht.

Das Centre for Economics & Business Research (Cebr) in London hat in seiner Studie „The future economic and environmental costs of gridlock in 2030″ darüber hinaus die kumulierten Kosten für Benzin- und Zeitverschwendung kalkuliert, die im Stau im Zeitraum von 2013 bis 2030 entstehen. Für Deutschland beziffert Cebr den volkswirtschaftlichen Schaden im genannten Zeitraum mit 444 Milliarden Euro, für Frankreich mit 271 Millarden Euro und für die USA mit immerhin 1,8 Billionen Euro.

Zu den geannten externen Kosten, die in der Diskussion um den so genannten kostenlosen ÖPNV immer wieder unberücksichtigt bleiben, kommen die umweltschädlichen Subentionen hinzu, von denen rund die Hälfte im Verkehrssektor gewährt werden. Im Jahr sind das 28,6 Milliarden Euro.

Einige Beispiele, die das Umweltbundesamt in seiner Studie „Umweltschädliche Subventionen in Deutschland“ auflistet: Bei einem Dieselkraftstoffverbrauch von rund 40 Milliarden Litern in Deutschland ergibt die steuerliche Vergünstigung im Vergleich zum Ottokraftstoff nach Angaben des Umweltbundesamtes (UBA) einen jährlichen Steuerausfall von 7,3 Milliarden Euro. Für die Begünstigung langer Autofahrten zahlt der Bund unter der Überschrift „Entfernungspauschale“ pro Jahr rund 5,1 Milliarden Euro, die dem Aufbau eines weniger umweltschädlichen und zukunftsweisenden Verkehrssektors entgehen.

Die Befreiung des Luftverkehrs von der Energiesteuer beziffert das UBA mit einem Steuerausfall von 7,1 Milliarden Euro pro Jahr, die Befreiung von der Mehrwertsteuer für Flugtickets im internationalen Verkehr führt zu weiteren Mindereinnahmen von 4,8 Milliarden Euro. Schließlich führt auch die pauschale Besteuerung von privat genutzten Dienstwagen nach Abgaben des UBA zu einem Steuerausfall von jährlich mehr als drei Milliarden Euro.

Im Bericht „Klimaschutz im Verkehr: Neuer Handlungsbedarf nach dem Pariser Klimaschutzabkommen“ des Umweltbundesamtes heißt es: „Umweltschädliche Subventionen sind kontraproduktiv und müssen abgebaut werden. Für den nationalen Verkehrs ist dies weitestgehend sofort möglich.“

Hinzu kommt: Im Gegensatz zu anderen Sektoren der Wirtschaft ist es dem Verkehrssektor nicht gelungen, die Treibhausgase seit 1990 zu senken. Im Gegenteil: Der Ausstoß der klimaschädlichen Gase ist seither sogar leicht gestiegen – was die vermutlich größte Herausforderung für die künftige Regierung darstellt: Sofern die vereinbarten Klimaziele, die im Pariser Abkommen genannt werden, sofern die Vorgaben der EU und die eigenen, im Klimaschutzplan genannten Ziele eingehalten werden sollten, muss der Verkehrssektor seine Treibhausgase bis 2050 im Vergleich zu Basisjahr 1990 um 98% reduzieren. Was bedeutet: „Der Verkehr im Jahr 2050 muss demnach nahezu treibhausgasneutral sein.“

Ohne eine massive Elektrifizierung des Verkehrssektors und dem Umstieg auf den Umweltverbund – das sind vor allem Angebote des ÖPNV – wird es nicht gelingen, die Klimaziele zu erreichen. „Die urbane Transformation zur Nachhaltigkeit gelingt oder scheitert in den Städten der Weltgesellschaft“, heißt es im Gutachten des Wissenschaftlichen Beirates der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) unter dem Titel „Der Umzug der Menschheit: Die transformative Kraft der Städte“. Neue Muster urbaner Infrastrukturen seien notwendig, „zum Beispiel in Bezug auf den Mobilitätssektor, wo ein Wandel der autogerechten in eine menschengerechte Stadt anzustreben ist.“

Der ÖPNV wird bei diesem Wandel eine tragende Rolle spielen müssen. Der Präsident des Deutschen Städtetages, Nürnbergs Oberbürgermeister Ulrich Maly, schätzt die Kosten für einen bundesweit „kostenlosen“ ÖPNV auf rund 25 Milliarden Euro. Wer umweltschädliche Verkehrssubventionen abschafft, den ÖPNV ausbaut, die Infrastruktur ertüchtigt und die Menschen mit einem attraktiven Mobilitätsangebot zum Ein- in und den Umstieg auf den Umweltverbund anregt, reduziert am Ende des Tages enorm hohe externe Kosten (weniger Staus, weniger Unfälle, geringere Schadstoffbelastungen, weniger Verkehrsfläche etc).

Dazu zählt auch der lange überfällige Ausbau der Schieneninfrastruktur. Angesichts des Drucks, der durch wachsende Pendlerströme, aber auch durch zunehmende Luftverschmutzung in den Städten und möglichen Fahrverboten entsteht, wird immer deutlicher, welche Folgen der jahrelang versäumte Infrastukturausbau zeitigen kann. München hat längst mit dem Bau der zweiten Tünnelröhre im April 2017 begonnen, in FrankfurtRheinMain hat nicht einmal eine Diskussion darüber eingesetzt, wie der immer häufiger überlastete ÖPNV infrastrukturell verbessert werden könnte.

Hessens Verkehrsminister Tarek Al-Wazir (Bild) hat im August vergangenen Jahres in seiner Regierungserklärung angesichts des zeitweise überlasteten ÖPNV auf den womöglich überfälligen S-Bahn-Ring rund um Frankfurt hingewiesen. Die Steilvorlage für die überfällige Diskussion nutzte freilich niemand, die Reaktionen in Politik, Wirtschaft, und Gesellschaft blieben weitgehend aus.  RMV-Geschäftsführer Prof Knut Ringat hat in jüngster Zeit immer immer wieder auf den Bedarf hingewiesen. In einem aktuellen FAZ-Interview antwortet Prof. Ringat auf die Frage, was für einen „kostenlosen“ ÖPNV benötigt wird: „Eine Regionaltangente Ost, eine Regionaltangente Süd. Eine gemeinsame parteiübergreifende Vision davon, wie wir die Herzkammer der europäischen Wirtschaft zu einer klimaneutralen Region gestalten.“

„Das bisherige Verkehrssystem erweist sich zunehmend als Sackgasse. Wenn wir weiterhin Mobilität für alle sichern wollen, und das wollen wir, dann muss uns das klarwerden.“
Tarek Al-Wazir, Hessischer Minister für Wirtschaft, Energie, Verkehr und Landesentwicklung

 

„Wenn wir die Klimaziele erreichen wollen, müssen wir den Anteil des öffentlichen Nahverkehrs am gesamten Verkehr wenigstens verdoppeln. Das geht nur mit neuer Infrastruktur. Dafür müssen Bund und Länder noch mehr Geld investieren. In Frankfurt reden wir zwar nicht über eine zweite Tunnelröhre wie in München, aber über einen S-Bahn-Ring rede ich schon.“
Prof. Knut Ringat, Sprecher und Geschäftsführer Rhein-Main Verkehrsverbund

Die Herausforderung wäre umso leichter und schneller zu meistern, wenn das in den 30er Jahren des vergangenen Jahrhunderts entstanden Personenbeförderungsgesetz überarbeitet und modernisiert werden würde, um den Verkehrsverbünden und Verkehrsträgern mehr Raum zu lassen.

Was eine moderne, auf Bürgerbeteilung, solide Finanzierung und konsequente ausgerichtete Verkehrspolitik ausrichten kann, das zeigt das Beispiel Seattle. Im Zuge des Commute Trip Reduction (CTR) Efficiency Acts ist es der Stadt trotz der stark wachsenden Zahl von Arbeitsplätzen gelungen, den Anteil von Pendlern, die allein im eigenen Auto in die Stadt fahren, von 2010 bis 2017 um 10 Prozentpunkte von 35 auf 25% zu verringern, wie aus dem aktuellen Bericht von Commute Seattle und dem Seattle Department of Transportation hervorgeht.

Was das bedeutet, macht ein Vergleich mit Frankfurt am Main deutlich: Seattle zählt rund 705.000 Einwohner, Frankfurt am Main etwas mehr als 730.000 Einwohner. Im Zeitraum von 2010 bis 2017 sind in Seattle rund 60.000 Arbeitsplätze entstanden, in Frankfurt am Main etwa 41.000. Während im Bundesdurchschnitt, also in etwa auch in Frankfurt am Main, zwei von drei Pendlern mit dem Auto in die Stadt fahren, ist es in Seattle nur einer von drei – bei deutlich größeren Beschäftigungswachstum.

Das Erfolgsrezept für Seattle ist simpel: Bürgerbeteiligung bei Planung und Finanzierung des ÖPNV, Transparenz und offene Kommunikation, Bürgerentscheide, die dazu führen, dass das öffentliche Verkehrssystem mehr Geld bekommt – und die entschiedene Bevorzugung des Busverkehrs in der Zeit von 6 Uhr bis 9 Uhr. In dieser Zeit wird die vielbefahrene 3rd Avenue in Seattle für den Privatverkehr gesperrt und ausschließlich für die Busse freigegeben. Die 3rd Avenue ist eine der wenigen so genannten Transit Malls in den USA.

Das Beispiel zeigt, was möglich ist, wenn Bürgerinnen und Bürger beteiligt und die (Kommunal-)Politik die Kraft zu richtungsweisenden Entscheidungen hat. Die Frage ist: Welche Regierung bringt Einsicht und Kraft auf, die Weichen in der Verkehrspolitik – endlich – hier zu Lande neu zu stellen? Und wer legt Hand an das Personenbeförderungsgesetz und die kaum durchschaubare Finanzierung des ÖPNV in Deutschland?

Und Fahrverbote: Die Verpestung der Luft gerade in den Innenstädten der Metropolen ist alles andere als gottgegeben. In London sind 2003 die Staugebühr (Congestion Charge) und im Herbst vergangenen Jahres die Giftgebühr (Toxic Charge) eingeführt worden. In beiden Fällen haben entscheidungsfähige und -willige Bürgermeister (Ken Livingston und Sadiq Khan) Entscheidungen getroffen zum Wohle der Allgemeinheit. Härtefallreglungen und Übergangsfristen vorausgesetzt, würden Fahrverbote vermutlich auch in Deutschland nach den ersten großen Protestwellen ihre Zustimmung finden. Beim Thema Feinstaub war die Bereitschaft Anfang 2005, Fahrverbote zu akzeptieren, laut Umfrage TNS Infratest durchaus vorhanden.

Auch wenn sich die Belastung durch sekundäre Feinstäube, verursacht durch Verbrennungsprozesse etwa im Verkehr, moderat verbessert hat, gibt es kaum Entwarnung für die Stickstoffdioxid- und die Kohlendioxidbelastung. Die Stickstoffdioxidbelastung verringert sich im Durchschnitt leicht, bleibt aber an den Hauptverkehrsachsen in den Innenstädten hoch.

Keine Entwarnung gibt es beim CO2: Im vergangenen Mai hat das International Transport Forum zu Beginn des Ministers Roundtable zum Thema „Verkehr und Klimawandel: Umsetzung des COP22“ festgestellt: „Der Verkehr leistet den zweitgrößten Beitrag zu den Kohlendioxidemissionen und wächst am schnellsten. Infolge des Anstiegs im Personen- und Güterverkehr könnte der transportbedingte CO2-Ausstoß bis 2050 um 60 Prozent steigen.“

„You already know enough. So do I. It is not knowledge we lack. What is missing is the courage to understand what we know and to draw conclusions.“
Sven Lindqvist, Schriftsteller

Öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) bedient die Mobilitätsnachfrage in Ballungsräume und Metropolregionen und hat deshalb vor allem Bedeutung für Berufspendler. „Er bedient die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 km oder die gesamte eine Stunde nicht übersteigt.“ (Hubert Resch, Branchenanalyse des ÖPNV).